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    國際法視野中的非政府組織若干理論問題芻議

    國際法視野中的非政府組織若干理論問題芻議

      一、非政府組織的概念界定
      20世紀80年代后開始,非政府組織一詞開始出現在各大媒體、學術報刊上,非政府組織逐漸在國際社會開始參與活動、發揮作用,直到21世紀的今天,這個組織的隊伍越來越蓬勃發展,不斷壯大,如今形形色色的非政府組織機構可謂玲瑯滿目、五花八門,如果對此作一個統一的定義幾乎是不可能的。
      目前,對非政府組織的定義主要有兩類:一類是官方政府組織文件中的解釋。1994年聯合國文件(u.n.doc.e/ac.70/1994/5)的定義是:一種非營利性實體,其成員為一個或多個國家的公民或公民協會,他們的行為由成員的集體意志所決定,以滿足一個或多個和該非政府組織合作的團體成員之需。世界銀行的定義:在其最廣泛意義上,非政府組織指一切官方和營利部門以外的個人團體,無論其是依合法章程建立的還是非正式的,也無論其是穩定的還是臨時的。1991年《關于承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》則認為一本文由論文聯盟http://收集整理個非政府組織必須符合以下條件:(1)擁有一個非營利的國際公益目標;(2)根據一個適用締約方國內法的文件設立;(3)從事至少在兩個國家具有影響力的活動;(4)在一締約方領土上設有法定辦公機構并在該締約方或另一締約方領土擁有管理和控制中心。第二類是學者在各自研究中所作的闡釋。比較有代表性的是:各國的民間團體、聯盟或個人,為了促進在政治、經濟、科學技術、文化、宗教、人道主義及其他人類活動領域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯合體 [1];非由一國政府或政府間協議建立、能夠以其活動在國際事務中產生作用、其成員享有獨立投票權的民間組織[2];主要由個人、民間團體依法建立和參加并有自己獨立的章程、宗旨、組織機構和活動資金參與國際經濟及相關領域活動的非營利組織 [3]。www.d6169.com
      通常,要給一個事物下一個準確的定義或界定,首先需要弄清楚其本質特征。而對于非政府組織的特征,學界同樣也存在很多種觀點。其中最具有代表性的是非政府組織研究領域的著名學者萊斯特·薩拉蒙教授提出七個基本特征:組織性、私有性或民間性、非營利性、自治性、自愿性、非宗教性、非政治性[4]。還有學者強調非政府組織的公益性以及非暴力性等等。筆者認為,非政府組織的最本質、內在的特征是民間自發性、依法成立、非營利性、有明確的宗旨和目的以及在一定范圍內的影響力五大特征(具體闡述見下文)。另外,也有學者認為,應該界定國內非政府組織與國際非政府組織的區別,筆者認為,此種觀點已經不再適應全球化的今天,經濟、政治全球化導致國際和國內的界限逐漸模糊,國內非政府組織的活動和影響范圍已經逐步延伸到國際層面,做出這樣的區分現實意義不大,對于研究非政府組織的作用也提供不了幫助。
      綜上,我們傾向于將非政府組織界定為:主要由個人或者民間團體等非政府性質的單位,按照自愿和依法建立、參與的原則所成立的,具有自己獨立的章程、宗旨、組織機構、資本,并在組織目的和章程范圍內獨立承擔責任的具有跨國性的非營利組織[5]。
      二、非政府組織興起的動因分析
      (一)社會基礎——市民社會的崛起
      市民社會這個概念最早淵源于古希臘時代,是相對于政治國家的一個概念,實質就是權利與權力的對立。在權力本位向權利本位的過渡進程中,市民社會的力量也在不斷發展壯大。20世紀80年代起,非政府組織開始勃興,這從一個側面反映了西方社會國家權力的相對衰弱和民間權利的急劇增強以及市民社會理念的復興[6]。市民社會是一股分散、自發的以私人權利為主體的勢力,它缺乏有力的組織形式這一利器來與權力作斗爭。因此,當市民利益的需求和權利的使用發展成熟到一定程度,單個弱小的個體基于某種共同的目標就會自發地組織起來,試圖取得與公權力平行的資本,與公權力平等對話、參與決策的支點。
      (二)思想淵源——西方社會民主思想、公民意識
      非政府組織在20世紀90年代之前基本上是被排除在國際經濟及社會決策議程之外的,參與國際經濟事務的談判與決策的權力為國家壟斷[7]。隨著個人權利的重視,民主的呼聲洶涌如潮,同時,主權國家在參與國際經濟事務的時候更多的偏向于自身經濟、政治利益,而對于一些全球性問題,如環境、扶貧、公共衛生等熟視無睹。因此,國家和政府組織的行為很難說代表了人類社會普遍的要求和訴求。“民主赤字”在國際經濟領域出現,西方民主的傳統需要回歸。此時,非政府組織應運而生,站出來要求平等地參與國際經濟事務并表達自己的利益和關注,表達和廣泛傳播其民主思潮、民主意識,正吻合了時代和人民的要求,也為非政府組織的勃興打下了思想基礎。
      自公民概念產生以來,其內涵也經歷了諸多的變化,而現代的公民意識所呈現的是“以平等、自由為軸心的正義價值追求和理性的自律精神”[8]。公民作為市民社會中主體的另一種身份,除了在私法領域維護自己的權利、主張自己的利益,還積極參與政治生活、主張其政治權利,塑造公共精神和社會責任感。因此,這種對公共領域的關懷,雖然本質上仍是從個體私利出發,卻增加了公益的性質,閃現了非政府組織內在的精神依托。非政府組織需要支持公益,并且愿意為公益事業做奉獻的有著理性頭腦、感懷人生的公民的支持。
      (三)現實需求——全球性問題的凸現、國家和政府間組織的缺位、市場的失靈
      近年來,隨著經濟全球化的發展和信息技術的進步,世界經濟、政治現存的體制已經不能很好的發揮作用,如信息的跨國流動、貿易和金融、最不發達國家的生態環境保護、貧富分化……這些問題需要全球合作才能妥善解決。各國都在致力于解決全球性問題方面,組成大大小小的政府組織,達成許多框架協議,但是在環境保護、人權、扶貧等問題上還是進展緩慢。“以各國政府為基本大單位的聯合國體系,在解決跨國性和全球性問題以及在解決小范圍或區域性的各種問題時都暴露出其局限性。”[9] 而非政府組織恰好可以彌補這種局限性和滯后性,為全球性問題的妥善解決提供另一種路徑,開辟另一種框架。
      國家和政府間組織的缺位體現在:政府性的服務具有公共產品性質,但各國各民族在經濟發展水平、宗教信仰、種族背景、地域差異、資源稟賦等方面的差異性,導致對政府性服務產生異質需求,因此就無法滿足每一個社會群體的需求。因而“第三者政府”應運而生,它強調由非政府組織來提供公共服務,以排除政府作為獨立經濟人謀取自身利益的傾向[10]。非政府組織可以更好地協調利益關系,以民間的視角來審視和關懷社會弱勢群體,彌補國家和政府間組織的缺位。在國際舞臺上發表的聲音,一般都是經過了“政府過濾”,在代表公眾意見方面是不全面的,而非政府組織的參與可以使這些被過濾掉的聲音得以反映,將公民的真實意愿和聲音反映出來。

      市場失靈是市場機制出現自身無法克服的弊病,而政府在發揮資源配置作用時,對市場帶來的失控也無能為力。在國際市場上,充斥著信息不對稱、行業壟斷、不公平競爭等諸多問題,因此需要一種能夠協調各方利益的組織,而非政府組織恰恰迎合了這種需求。它可以給市場主體充當信息提供者、對不合理行業壟斷提出最嚴厲譴責、為弱勢競爭主體提供支持。因此,非政府組織在市場失靈時也是可以有所作為的[11]。
      (四)科技支持——網絡平臺成就了全球范圍內暢通無阻地交流
      現代科技革命開創了全球化、信息化、數字化的新局面,特別是計算機網絡,為非政府組織提供了一個聯絡溝通的橋梁。甚至不少非政府組織其本身就是一個網絡組織,它通過網絡發布信息、揭露內幕、聯絡分布全球的成員、獲得其他團體的同情和支持等等。一方面,網絡平臺是一些非政府組織的辦公工具,通過網絡收集并公布相關信息,表達自己的宗旨目的,號召并引起公眾的注意,獲取社會的捐贈及志愿者支持。另一方面,非政府組織利用網絡,將自己代表的意愿,與國家或政府間組織進行交流,并通過對話等努力形成合作。網絡平臺的便利,消除了世界地域的局限,加強了工作的效率,增強了對話,擴展了非政府組織在世界范圍內的影響力。
      三、非政府組織在國際法上的地位
      所謂非政府組織在國際法上的地位即是指非政府組織作為國際法上的行為主體參與國際事務、承擔國際義務的資格或人格,即非政府組織作為一個國際法主體的合法性地位。
      在當今世界舞臺上,非政府組織和傳統的國際法主體一樣,活躍在各個角落,積極廣泛地參與國際事務中的各個領域,并發揮著重要的影響和作用,但是迄今為止,沒有一個明確的法律規定承認它在國際法上的地位。當今的國際法,在實踐層面,普遍地遵循“威斯特伐利亞”傳統,只承認主權國家為完全的國際法主體,并不承認民間的團體;隨著世界經濟、文化的變化,現代國際法的發展,現在開始有限地承認政府間國際組織和正在爭取獨立的民族的主體地位,而對非政府組織的主體地位一直沒有作任何認可。一般說來,國際法主體資格必須具備三個條件:一是獨立參加國際關系;二是能直接承擔國際地位上的權利和義務;三是有獨立進行國際求償的能力[1]。一般認為,在當代國際社會里同時具備這三個條件的是國家,而在一定范圍內和一定條件下還包括國際組織(指政府間國際組織)和正在爭取獨立的民族自治組織,顯然非政府組織不具備上述條件。而在民間社會和學術界,要求承認非政府組織的國際法律地位的呼聲也越來越多。在學界,學者們極力探索和賦予非政府組織足夠的合法性,但是尚未達成共識。國際法的發展是一個漸進、不斷發展的過程,對于國際法主體的發展演變也將是一個漸進的過程,正如接受承認政府間國際組織、民族自治組織在一定范圍內成為國際法的主體一樣。通常認為,在國際法法律體系中,法律主體在其性質上或在其權利的范圍上并不一定都相同,一個國際人格者不必具有各國通常具有的一切國際權利、義務和權力,非政府組織的崛起有力地沖擊和挑戰了這一傳統。因此,可以預見的是,確立非政府組織的國際法律地位是一個緩慢漸進、不斷發展的過程。
      非政府組織的國際法律地位目前雖然沒有統一定論,還在探討和論證中,但筆者認為,至少應該在一定限度和一定條件下承認其國際法地位,就像承認政府間組織一樣,使其成為相對的、有限的國際法主體,并隨著國際政治、經濟、文化意識等形勢的進一步發展,最終成為具有完全的國際法主體資格。
      (一)非政府組織在國際社會中的現有地位——有限承認
      非政府組織的法律地位盡管沒有在任何一個國際性法律文件中得以明確統一的規定,但是近幾年來的實踐證明,非政府組織的努力和活動逐漸在國際社會上得到了回應,它的地位也逐漸明朗起來。1945年聯合國憲章第71條規定,“經社理事會應與非政府組織就其職權范圍內的事項與之進行咨商”。1996年經社理事會第31號決議《聯合國與非政府組織咨商關系決議》將非政府組織分為三類。自1972年斯德哥爾摩人類環境大會后,非政府組織的平行會議就成為慣例延續下來,它們在聯合國舉行國際會議的同一時間和地點,召開同一議題的國際會議,通過其自身的積極努力,積極參與國際事務,擴大影響力,加強了它們在國際舞臺的實際地位。
      在國際貿易領域,1995年《馬拉喀什協議》第5條第2款規定,“總理事會可以就與涉及wto事務的非政府組織的磋商和合作做出適當的安排”。1996年7月,wto總理事會又通過了《與非政府組織關系安排的指導原則》,確定了wto與非政府組織合作的基本原則[12]。《關于爭端解決的規則與程序的諒解》第13條第1款規定,“每個專家組都有向它認為合適的人或團體尋找資料和技術咨詢的權利”。從而成就了1998年“蝦/龜”案開創非政府組織以“法庭之友”的身份參與爭端解決機制的先河[13]。由此可見,雖然在國際法法律主體上,非政府組織還沒有正式的合法地位,但它們已經有了在積極參與國際事務的途徑和渠道,它們的行為在一定限度范圍內已經向國際法主體法律地位的基本要素靠攏了。
      通過大量的對非政府組織實踐發展的關注和研究,國內外很多學者都要求擴大國際法主體法律地位的內涵和外延,使得非政府組織可以成為其一分子,使它們能夠在更多領域、更深層面更好地影響和推動全球化進程,重塑和修繕公正合理的國際新秩序。“市民社會(非政府組織是其中有組織的中堅力量)在全球競爭中擴大的角色和與之而來的尋求全球機構商業活動更大的透明度,已良好建立并成為全球秩序中不可逆轉的趨勢。今天這一問題,已不是是否應該如此,而是如何參與和有效合作的問題。”[14] 這種大勢所趨吸引著更多的學者對非政府組織在國際法主體法律地位的內涵以及與非政府組織協作模式的研究和探索。正如有學者所言:“承認非政府組織的國際法主體地位,從實體法來看是對國際法規則的一種解釋,從社會法來看是對國際法事實的一種承認,從自然法來看是對國際法理想的一種追求。”[7] 因此,隨著國際社會的日益變化,國際經濟交往增多,國際政治、文化的復雜,人類居住環境的縮小,地球村意識的增強,我們不能滿足于現有的有限承認非政府組織的國際法律地位,需要繼續努力,縮小與國際法主體資格的距離,通過法律地位的增強,更好地發揮非政府組織的潛能,提升其在國際社會的空間和影響的深度,促進世界潮流的進一步發展。
      (二)確立非政府組織的國際經濟法律地位
      1.非政府組織在國際公法、國際政治領域中的法律地位
      在國際公法中,通常將非政府組織納入國際組織法中來研究和探討,從法律特征、組織形式、社會功能等方面進行論述。由于國際公法帶有很強的公權力色彩,它對國際法主體資格的限定相當嚴格,因此現代國際法仍舊保留著三大主體的傳統模式。但是,在國際政治多極化、國際經濟全球化和國際社會組織分工化的大環境下,仍然對非政府組織的國際法主體地位一味地排斥、拒之千里,是違背潮流發展和不公正的。
      在學界,論證非政府組織的法律地位主要有兩種途徑:一是相似類比法,通過尋找和論證政府間組織與非政府組織之間的相似特征,來推斷出非政府組織具有準政府間組織的法律地位;二是演繹推理法,根據國際公法所公認的主體資格標準,從實踐中尋求證據,證明非政府組織的特征和行為符合該資格標準,從而得出非政府組織的主體資格。從國際公法的思路出發,學者得出的一般結論是:盡管非政府組織只算得上一個“限制國際法行為能力人”,但它仍不失為一個國際法主體 [15]。

      而國際政治則是從全球治理這個高度來考量的。國際政治的核心詞匯就是權力角逐。但是隨著近年來“民主”、“平等”、“法治”等理念在國際社會的深入人心,國際政治領域也開始對其以往的做法和產生的弊端進行了反思和糾正。市民社會的呼聲越來越高,人權和環境等的要求越來越高,非政府組織正好迎合了填補民主空白和豐富全球治理內涵的需求,作為反應市民社會需求的一種力量開始發揮作用,并且對國際政治產生了不可抹殺的影響。“非政府組織作為全球市民社會的代表,由于沒有國家主權的約束,一般也不受自我利益的驅動,能夠以所謂‘全球的良心’去致力于全球性問題的解決,爭取與國家主權相平等的權利和權利訴求,要求逐步從旁觀者成為政策的制定者之一,以填補其中的民主鴻溝。”[16] 因此,就國際政治而言,它雖然也研究非政府組織的法律地位,但更倚重的是非政府組織作為公共利益的代表彌補國家和政府組織在全球治理中的缺位功能,它是“全球治理結構的制度創新和組織創新,為國際社會提供‘第三種機制’的選擇。”[17]
      2.在國際經濟法中非政府組織的法律地位
      基于以上分析,可以借鑒國際公法的演繹推理法來論證非政府組織的國際經濟法律地位。依照一般的國際經濟法原理,以自己的名義與能力獨立在國際經濟法律關系中行使權利、承擔義務的主體才能成為國際經濟法主體,才具有國際經濟法律地位 [18]。首先,從以自己的名義方面來看,非政府組織在成立時,就具有了自己的名稱和組織機構,同時,為了擴大其影響力和贏得國際支持,其具有鮮明的立場觀點、組織行動和宗旨,并且具有相對獨立經濟來源。它們不對任何政府負責,因其并非政府組織或為政府做事,卻對它們的支持者和意志者負有自然的義務,這種義務是自愿的、沒有任何權力壓制下的,更傾向于一種道義和責任義務。其次,從“權利能力”方面來看,非政府組織雖然作為市民社會的私人、自發的群體,但它的成立是依據某個國內法而成立的。因此,在這個國內法法律限度內,非政府組織毋庸置疑具有和其他組織一樣的相應的權利能力。但是對于國際性的非政府組織,是通過遵守國際私法規則或者國際慣例(如國際紅十字協會)成立,從而得到其他國家的承認,使其行為合法化。這也正是國際性非政府組織很難確立其國際經濟法地位的主要原因。最后,從“行為能力”來看,非政府組織的資金來源主要是支持者的捐贈 [19]。這就決定了它的經濟獨立性,其資金來源于公眾,并非政府財政支持,使其能夠以自己的行為實現權利并為自己的行為承擔責任。同時也決定了它的意志獨立性,是為了公益目的,非迎合政府的行為。當然,不可否認,由于非政府組織源于民間團體,它們成立又依各自的國內法,因此,不能形成一個統一的規范組織形式或者標準。在實際操作中,各個非政府組織在權利能力和行為能力范圍上并不相同,也不可能獲得與國家或者政府組織這些國際法主體同等的權利、義務。
      在國際經濟法律關系中存在著兩類關系:一類是橫向的平等主體之間經濟交往關系;另一類則是縱向的主體之間的管理與協作關系。非政府組織的非營利性決定了它主要是參與第二類關系。借用國際政治中的“治理”一詞,非政府組織是對以國家或者國際組織為主導的國際經濟治理結構的一種補充性資源。特別是在一些國家或者國際組織無法適當協調的特別領域,非政府組織因其特有的特性和“吸引力”而能起到意想不到的良好效果,起到了良好的補充和輔助作用,在國際社會中的治理作用越來越凸顯。如果把全球經濟治理比作一個浩大繁復的工程,非政府組織就是這個工程的必要組成部分,起到潤滑、催化的作用,因為一個工程,即使是其中一個細枝末節問題沒有處理好,都可能導致整個框架的崩潰,非政府組織的作用雖非支柱和中堅力量,但可以發揮其作用來優化全球經濟治理結構并推動全球經濟治理得以順利開展。
      四、結語
      非政府組織的興起有堅實的理論根基和現實基礎,是國際社會和國際政治發展的歷史必然。我們認為,無論是從國際公法、國際經濟法的理論層面還是從國際社會的實踐層面,非政府組織都具備了國際法律主體地位的一般構成要素。確立非政府組織的國際法律地位只是一個時間的問題,需要一個緩慢的發展過程,需要社會其他因素的共同配合。
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  •  更新時間:2013-04-07 15:59:30  作者:陳紅 [標簽: 組織 理論 視野 風險 理論 視野 陸儼少 ]
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